總統赴立法院國情報告為國民黨和民眾黨「國會改革」法案一大重點，儘管朝野對國情報告還算有共識，但對詢答模式卻各持己見，立法院司法法制委會為此於21日邀請被封為「活字典」的立法院秘書長周萬來，針對國情報告提出相關專題報告。事實上，總統國情報告在威權時代並不罕見，但國民大會經修憲虛級化後，總統前往國會報告就此成為絕響，究竟準總統賴清德未來上任後，是否將創造新的憲政慣例？《風傳媒》盤點藍綠白3黨與周萬來說法，窺探立法院後續改革的方向。
2024總統大選期間，包括賴清德在內的藍綠白3黨候選人，均允諾若當選願意前往立法院國情報告；賴清德當選總統後，賴清德全國競選總幹事潘孟安也重申，若立法院要求總統國情報告，賴清德一定會去，但備詢涉及制度，目前尚無法令依據，將尊重立法院朝野黨團協商的結論。
總統國情報告是什麼？法源為何？
依照《憲法增修條文》第4條第3項規定，「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」而《立法院職權行使法》也以此為法源依據，訂定第15-1至15-5條，依據現行法規，總統赴立法院國情報告，可由立委主動提議，或由總統咨請立法院同意後，就總統職權相關的國家大政方針進行國情報告；現行條文也明定，立委於總統國情報告完畢後，得就不明了處提問，發言時間、人數、順序等，則由黨團協商決定，而立委發言經總統同意時，得綜合再做補充報告。
回顧歷史，總統赴國會國情報告並非無前例，但最近一次卻要追溯回1999年，在2000年第6次修憲後，國民大會相關職權移轉由立法院行使，因此原訂「國民大會集會時，得聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言」的規定廢除，改為「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告」。
前總統李登輝（見圖）1999年在國民大會的國情報告，為我國可追溯的最近1次總統赴國會國情報告。（新新聞資料照）
然而，自2000年起的前總統陳水扁、馬英九，直至現任總統蔡英文，卻都未能踏入立法院議場展開國情報告，原因在於國民大會職權移轉立法院後，朝野黨團對於立委與總統的詢答模式，始終存在歧見。
陳水扁、馬英九、蔡英文為何皆未能國情報告？
事實上，陳水扁任內曾數度主張為軍購案、入聯等重大政策，咨請立法院同意前往國情報告，但當時在「朝小野大」的立法院，國民黨團、親民黨團都直接在程序委員會退回總統府咨文，理由是若陳水扁僅單純報告就沒有必要；2004年陳水扁首度表態「願為台灣寫下歷史」時，當時的立法院長王金平就曾直言，陳水扁應與立委有所互動，「報告完就走人，留下來的問題還是無解。」
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之後，馬英九2008年上任後，當時在野的民進黨團曾拋出國情報告的設想，但後續朝野對是否能「即問即答」爭論不休，最後無疾而終；到了2012年，民進黨、台聯與親民黨團曾共同提議，要求馬英九對美牛進口等議題國情報告，但被國民黨團否決。再到2015年，當時馬英九在與中國領導人習近平會面前，曾表明願赴立法院國情報告，但被民進黨、台聯黨團否決，原因是不想替馬英九背書。
2015年，時任總統馬英九（左）欲與中國國家主席習近平（右）會面時，曾表明願赴立法院國情報告，卻被民進黨、台聯黨團否決，稱不想替馬英九背書。（資料照，顏麟宇攝）
蔡英文上台後，在野的國民黨團於2017年，曾為中美洲友邦巴拿馬預警與我國斷交，要求蔡英文到立法院國情報告，不過被民進黨團否決；2020年，蔡政府宣布放寬美豬、美牛進口後，國民黨團提出「請總統就開放萊豬至立法院國情報告」等案，儘管當時民眾黨、時代力量黨團都在朝野協商時表態贊成，但交付立法院會表決後，依舊被反對的民進黨團以席次優勢輾壓。
什麼是國情報告即問即答？藍白提案有何差異？
去年大選期間，民眾黨總統參選人柯文哲率先拋出，若未恢復閣揆同意權，總統必須赴立法院備質詢，後續國民黨總統參選人侯友宜也跟進，賴清德則表達願依法赴立法院國情報告。選後，民眾黨團搶先提出《立法院職權行使法》部分條文修正案，國民黨團也相繼提案，目前相關提案均已通過一讀付委審查。
特別的是，儘管藍白對總統赴立法院國情報告看似有類似主張，但提案內容卻是同中有異。國民黨團主張，總統應在每年2月1日前，向立法院送交國情報告書，並在3月1日赴立法院國情報告，新任總統則應於就職2周內提出報告書，在1個月內赴立法院報告；相較之下，民眾黨團在此則未提修法，維持立法院每年「得」聽取總統國情報告的原條文。
國民黨立法院黨團提案主張，立法院得就國家大政方針和重要政策議題，聽取總統國情報告，且總統應即時詢答。圖為國民黨立法黨團總召傅崐萁。（資料照，柯承惠攝）
對於總統國情報告內容，國民黨團主張，立法院得就國家大政方針和重要政策議題，聽取總統國情報告；民眾黨團則幾乎維持原條文，擬修正為立法院得就總統職權相關的國家大政方針，聽取總統國情報告。而在總統報告後，國民黨團主張立委可就不明了處以口頭提問，且總統應即時詢答；民眾黨則主張立委得提問，並由總統依序即時答覆。
民進黨為何反對國情報告即問即答？
面對在野黨團出招提修法，民進黨團一連數日猛轟藍白「毀憲亂政」，民進黨團幹事長吳思瑤直指，法律不能違背《憲法》規定，向立法院負責的是行政院長，要求總統赴立法院備詢無《憲法》基礎，且《憲法增修條文》第4條明載，立法院是「得」聽取總統國情報告；立法院司法法制委員會召委、民進黨立委鍾佳濱直言，若要強制總統報告，並採即問即答，應提出修憲。
民進黨立法院黨團總召柯建銘日前則說，依照現行《憲法增修條文》規定，若在野黨團只提《立法院職權行使法》條文修正案，就想將總統國情報告改為「即時詢答」或「即時答覆」，就是違憲，並表態民進黨團支持維持現行制度，即總統國情報告完畢後，得再就立委提問進行綜合答覆。
有趣的是，藍綠近期的攻防竟與12年前如出一徹，只是雙方對換朝野角色。近日喊出支持維持現行制度的柯建銘，在2012年正是與台聯、親民黨團共同提案的民進黨團總召，當時柯建銘要求馬英九赴立法院國情報告，更指稱馬英九必須即問即答，否則就沒有意義；而時任國民黨發言人殷瑋則批評在野黨不顧憲政根本，若堅持總統國情報告即問即答，將創造憲政惡例。
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民進黨立院黨團總召柯建銘日前批評，若將將總統國情報告改為「即時詢答」是違憲。有趣的是，柯建銘在2012年同樣主張國情報告即時詢答。（資料照，陳昱凱攝）
總統國情報告即問即答違憲嗎？
究竟總統國情報告若要採「即時詢答」或「依序即時答覆」，是如現在的民進黨、數十年前的國民黨所言該提修憲？或是如現在的國民黨、民眾黨所言僅需修法？被稱作「活字典」的周萬來認為，應該沒有修憲的必要，現行法規已有規定，詢答雖無明文規定，但尊重立委修法意見。
周萬來21日答詢時強調，是否涉及違憲，也不是立法院自己說就算；同樣列席報告的司法院秘書長吳三龍，則在書面報告中提及，司法院本於司法最後性原則，涵括總統及五院在內的國家最高機關間，若發生《憲法》上權限爭議，應盡力協商，於無違憲政秩序下，盡可能排除爭議狀態，以能盡憲政機關的權責，並使司法權不過早介入，維持《憲法》上之權力分立原則。
民眾黨團副總召黃珊珊認為，立法院對總統國情報告有決定權，我國《憲法》並未規定總統國情報告及綜合答覆如何進行，可見此議題並無違憲，也無憲法爭議，僅是有無憲政慣例的問題；立法院司法法制委員會召委、國民黨立委吳宗憲也提出類似意見，認為依照我國法制概念，要違憲或違法，應是違反明文禁止，或是依法律的解釋禁止，又或是未循法律要求，這才叫違憲或違法。
民眾黨團副總召黃珊珊認為，我國《憲法》未規定總統國情報告及綜合答覆如何進行，可見此議題並無違憲，僅是有無憲政慣例的問題。（資料照，陳昱凱攝）
值得注意的是，國民黨12年前否決綠營提議時，以實施總統制的美國、雙首長制的法國為例，指美、法雖有國情咨文，但皆未採即時詢答，過往我國總統向國民大會報告，是因總統最初是由國民大會選出；而作為立法院幕僚長的周萬來，21日專題報告時，同樣以美、法為例，並提及我國過往國民大會的模式，也僅是由總統綜合答覆建言。
不過，周萬來在專題報告中提到，總統報告的詢答方式，是由立委提案，或依民眾黨團意見採依序即時答覆，亦或照國民黨團提議採即時詢答，其定義與進行程序是否相同，有待立委討論以資明確釐清；而未來我國總統赴立法院國情報告，是否採行與國外及過往國民大會不同的詢答方式，也有待立委共識決定。
被稱作「活字典」的立法院秘書長周萬來認為，總統國情報告若要採「即時詢答」或「依序即時答覆」，應該沒有修憲的必要。（資料照，柯承惠攝）
周萬來也提醒，總統赴立法院國情報告期程若限於特定時間，除可能與行政院施政報告及總質詢的時間有所重疊，也恐造成立法院議事安排上的困難，議程安排是否應保持彈性，以利因應國家情勢，有待立委凝聚共識決定修法方向；而總統報告內容，參照國外及過往國民大會經驗，應以通案性事項為宜，不及於個案，以避免和行政院長的職權相衝突。
總統國情報告即問即答有什麼缺點？
但究竟何謂「即時詢答」或「依序即時答覆」？國民黨立委羅智強表示，包括即問即答、一問一答、統問統答等，即時詢答有很多種形式，細節都可以透過黨團協商討論；黃珊珊也持類似看法，指詢答模式則可以透過黨團協商，各政黨的發言人數比例、順序及時間等，也只要朝野協商就可以決定。
然而，吳宗憲提出，即問即答的缺點，是可能會發生立委在議場時，出現羞辱總統的話語，但國家元首能否在國會上被羞辱應考量，統問統答則可能使議場變總統秀場，無法問倒總統；前民進黨立委鄭運鵬則說，總統是國家門面，萬一出現國家元首被國會議員羞辱的畫面，恐讓台灣在國際臉上無光。
國民黨立委吳宗憲提出，即問即答的缺點是可能發生立委在議場出現羞辱總統的話語，但國家元首能否在國會上被羞辱應考量。（資料照，顏麟宇攝）
不過統合藍綠白近期發言，雖三黨對總統國情報告詢答模式仍喬不攏，但邀請賴清德國情報告已看似勢在必行。民進黨立委邱志偉說，應優先以總統能到國會報告為前提，何種形式可以討論，但須讓憲政慣例建立起來為重；黃珊珊也說，無論有無修法，邀請總統報告勢在必行，應該先開創這個憲政慣例。
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至於「主角」賴清德未來是否能開創憲政慣例，成功走入立法院議場？民進黨內部似乎已有定見。民進黨立委王定宇指出，過往國民大會時期的「李登輝模式」是折衷方式，由立委提問後，再由總統綜合式回答，這是以現在方式和過去的案例可以進行的折衷式處理，或許是各界都可以接受的方向。
民進黨總統當選人賴清德未來是否能開創憲政慣例，成功走入立法院議場？民進黨內部似乎已有定見。（資料照，柯承惠攝）
